“構建完整醫藥衛生服務體系，政府必須承擔相應的職責。”12月11日，原衛生部部長、中國衛生經濟學會會長高強在中國衛生經濟學會第十七次年會上又一次強調了政府在醫療衛生改革當中的職責。在高強看來，“做好衛生工作，首先應該預防疾病發生，然後纔是治療疾病。”
但新一輪醫改的實踐證明，政府並未做好上述工作。“在公共衛生建設方面，中國有效控制了傳染病的流行，但在控制癌症、心腦血管病、糖尿病等嚴重疾病方面收效仍然不大。”高強指出，從財政投入來看，2013年中國在醫療衛生行業的總投入達8200億元，比2003年增加了近10倍，但由於在投入方向上存在分歧，中國並沒有解決好醫患之間的利益衝突，人民羣衆對醫療衛生行業的滿意度並不高。
高強認爲，中國目前面臨的問題是，不僅要從理論上深入研究，如何界定政府在衛生髮展改革當中，需要正確履行的職責，還需要深入探討在實踐中，政府爲保障人民健康權益必須着力解決的突出問題。
未來，有五大問題是政府必須要切實履行職責的。高強解釋，這包括當前應儘快着手製定“十三五”國家衛生髮展規劃;着力研究完善我國基本醫療保險制度;下決心爲公立醫院的醫務人員提供基本保障;嚴格醫藥供銷市場監管;醫療機構建設必須遵循衛生髮展客觀規律。
在會上，高強對上述五個方面從其現狀進行了分析，並給出具體建議。在政府通過購買服務，爲醫務人員提供基本保障方面，高強認爲，關鍵環節是政府科學的確定醫務人員薪酬標準，以及對醫院收支進行嚴格監管。
儘快制定“十三五”國家衛生髮展規劃
首先，中國應儘快着手製定“十三五”國家衛生髮展規劃。據高強透露，國家衛生計生委目前正在部署起草該規劃。
國家“十二五”規劃2015年就要到期，中共十六大明確提出到2020年要實現全面建設小康社會的目標。高強稱，這意味着從2016年開始實施的“十三五”規劃不能推卸責任，必須涉及全面實現建設小康社會的目標，意義十分重大。“政府有關部門要按照中央全面建設小康社會的要求，明確提出到2020年，中國在公共衛生、醫療服務、藥品監管、醫療保障等方面要實現的目標，以及實現這些目標需要的政策、措施、時間表和路線圖。”
同時，高強建議，中國將實現上述目標的責任落實到各級政府和有關部門。有關政府部門在制定“十三五”國家衛生髮展規劃時，目標要清晰，政策要明確，措施要具體，方法要得當，並具有較強的可操作性，切忌原則、籠統、抽象、空洞。各級政府應當將實現“十三五”衛生改革發展目標作爲一項重大任務，列入政績考覈評價體系，並嚴格問責。
調整醫保報銷政策破除雙軌制
第二，着力研究完善我國基本醫療保險制度。
中國基本醫療保險制度在短短十幾年內，已經覆蓋了城鄉13億居民，同時，基本醫療保險制度還很不完善，其突出問題是醫藥費用報銷的雙軌制。
所謂雙軌制就是，根據現行醫保政策，羣衆看病就醫的費用在醫保部門制定的目錄之內的，可以按照一定比例報銷，對目錄以外的費用則全部由患者自行負擔。據統計，目前羣衆在目錄內的就醫費用可以報銷到70%以上，但羣衆的全部就醫費用可以報銷的比例還不到50%，也就是說，超過50%的醫療費用還是由患者自行負擔。
“雙軌制的直接後果是，醫保部門只負責監管目錄內的醫藥服務和醫藥費用，而對於目錄外的費用則完全處於失控的狀態。”高強分析，對公立醫院爲羣衆提供自費醫藥服務的行爲，衛生部門也缺乏有效的控制和監管。在醫院創收機制尚未改革的情況下，醫生如果誘導患者過多採用自費醫藥服務，必然會加重羣衆的經濟負擔，也在一定程度上抵消了醫保制度作用。
醫保部門制定雙軌制是基於當時中國醫保籌資水平不高，不可能將全部醫藥費用列入報銷範圍。高強坦言，“這種做法可以理解，問題是對於什麼是基本醫療，國家一直沒有制定科學的標準，我們不能以報銷目錄爲標準，目錄內的就是基本醫療，目錄外的就是非基本醫療，而應當以治療疾病必不可少的醫藥服務爲標準。”
爲此，高強建議，國家對醫藥費用的報銷政策進行適當的調整，將直接關係到患者健康和生命的醫藥服務，以及執行國家收費標準的都應當列入費用報銷的範圍。對於與醫療關係並不密切的服務，如高端病房、特殊飲食、輔助器械、可替代的貴重藥品、保險品、營養品等，可以不列入報銷目錄，由患者自費。
與此同時，“衛生部門對醫療機構實行嚴格監管，限制提供自費服務的規模和數量。這樣調整可能會導致目錄內報銷費用比例的降低，那就不會是現在的70%到80%，也可能會降到50%，或者是60%。”高強認爲，這樣調整有利於醫保部門對醫藥費用實行全面監管，有利於公開透明、規範醫藥服務行爲和緩解危重病人的負擔。
政府通過購買服務，爲醫務人員提供基本保障
第三，下決心爲公立醫院的醫務人員提供基本保障。
“公立醫療機構的醫務人員承擔着政府爲民衆提供公共服務的職責，政府有責任通過購買服務，爲他們提供基本保障。”高強指出，爲醫務人員提供基本保障的問題，中國長期存在爭議，一直未能解決。
高強分析，在中國，政府有關部門堅持所謂辦事不養人的原則，只願意爲公立醫院提供建設資金、建病房、買設備等，而不願意爲醫務人員提供基本保障，並將他們推向市場，通過創收發放工資。“目前財政部門爲公立醫院提供的補助經費，連離退休人員的工資都保障不了，在職醫務人員基本上不說100%，95%以上是靠服務創收來解決。”
上述做法的直接後果就是傷害了醫務人員的尊嚴，並使他們處於羣衆利益的對立面。高強表示，“可以想像，在公立醫院創收機制沒有改革的情況下，政府投入如果只用於更新醫療設施、改善醫療條件，其結果只能是更加增強醫院的創收能力和手段，羣衆的醫療費用可能會更加重。”
“我們一直講，公立醫院應該堅持公益性，其本質要求就是不能靠醫療謀利，也不能與民爭利。實現這個目標，就必須破除醫院自收自支的創收機制。”高強建議，由政府負責建立規範的醫院預算收支制度，科學的人員薪酬制度，可行的績效考覈制度和嚴格的監督問責制度。
高強解釋，政府應當科學地制定醫務人員的薪酬標準，覈定醫院工資總額，屬於崗位工資的應該由政府提供保障。屬於績效工資的，應當從醫保支付的報銷費用中解決。同時，醫院對於醫務人員必須進行規範的績效考覈，實行多勞多得，優勞優得，適當拉開收入分配檔次。醫院對公立醫院的收入分配必須實行嚴格的監管，不能隨意突破工資上限。
醫院所需藥品全部納入招標
第四，必須嚴格醫藥供銷市場監管。
高強指出，多年來，政府對藥品市場的監管力度一直不夠，藥品市場秩序混亂的狀態並沒有明顯的好轉，藥品價格虛高的問題還沒有有效遏制。各地推行的藥品集中招標採購實際效果還不夠大。
高強分析，造成上述現狀的原因在於治標不治本。“政府對過去多年來亂批新藥的嚴重後果尚未進行認真清理，同藥多名的問題仍然廣泛存在，同成份、同療效的藥品有十幾個，甚至上百個商品名，已經批出去的近20萬個藥號仍在擾亂藥品市場。”
高強表示，政府對過去多年不合理濫定藥價的問題也還沒有糾正，同質量的藥品價格相差有十幾倍，政府對以藥補醫的機制還沒有全面改革，藥價越高越好賣，而安全有效價廉的藥物仍然難以進入醫療機構。不少地方的藥品集中採購並沒有覆蓋醫療機構所需的全部藥品，全覆蓋的是藥品品名，醫院大幅自行採購藥品的現象依然廣泛存在。“這些問題不解決，藥品市場繼續混亂的狀態就難以改變。”
對於目前國家發改委有意取消藥品價格審批的做法，高強感到憂慮。他認爲，藥品定價中問題不在於藥品審批制度本身，而在於審批不公開、不透明。
爲此，高強建議，政府要想正確履行藥品市場監管責任，可以從以下四個方面入手：
一是應當制定嚴格的藥品生產准入標準，對藥品生產企業進行資格評審，淘汰落後產能，推動企業兼併重組，實行規模化，標準化經營，提高企業的研發能力和藥品質量。
二是應當大力清理藥品的品名，力求做到同成份同療效的藥品同名，使藥品的生產供應迴歸人道和理性。
三是應該重新覈定藥品價格，而不是靠市場決定價格，力求做到同質量的藥品同價，解決藥品價格虛高的問題，鼓勵企業不是靠價格競爭，而是靠規範經營，節約成本，保證質量來開展競爭。
四是改進藥品集中招標採購，由政府組織按照本地區醫療機構所需藥品的品名、規格、質量、數量和價格等，招標企業生產，再委託經營企業集中採購，在順價一定的流通費用以後，直接配送到醫療機構。
高強強調，規範藥品集中採購的關鍵在於對醫療機構所需藥品的數量必須全部列入招標範圍，不允許醫療機構自行採購。只有這樣，纔能有效的減少流通環節，節約流通費用，控制藥品價格，保證藥品質量，規範市場秩序，遏制商業賄賂行爲。
醫院不能盲目擴建
第五，醫療建設必須遵循衛生髮展客觀規律。
高強指出，最近幾年，各地醫療機構發展很快，新建的大型醫療機構和醫療城不斷涌現。有些地方將新建擴建醫療機構作爲經濟發展的新增長點，有些地方爲鼓勵社會辦醫甚至取消了資格審批，可以不受區域衛生髮展規劃的限制。
“這些現象令人有喜有憂，喜的是醫療衛生髮展的財源滾滾而來，憂的是違背了衛生髮展規律。”高強說，衛生髮展規律，一是必須與經濟發展水平相適應，二是必須與人民健康需求相協調，三是醫療衛生機構必須與醫療衛生人員的數量和質量相統一。
醫療機構過少，會導致人才過剩，無用武之地，而醫療機構過多，會導致人才嚴重不足，也會造成服務質量下降。高強認爲，有錢可以建很多醫院，但是買不來高素質的人才，有些醫院不顧人才可能，盲目擴建，增加病牀，造成優質人才嚴重不足，不得不將一些進修醫生、實習醫生、培訓醫生推向第一線，很容易出現醫療事故，引發醫療糾紛，影響醫院的聲譽，有些醫院大量利用貸款擴建，出現鉅額債務，以後還要靠醫療服務收費歸還，最終負擔的還是廣大患者。
高強最後指出，醫療的生命在於質量，而決定醫療質量的不是醫院規模，不是病牀多少，更不是醫院的豪華程度，而是擁有一支醫德高尚、醫術高超的人才隊伍。如果醫院建設與人才的數量和質量嚴重脫節，必然帶來醫療安全的隱患，如果棄衛生髮展規劃於不顧，而盲目發展，其結果將不僅是衛生問題，還可能引發經濟和社會問題。“這不是聳人聽聞，而是從衛生事業可持續發展的高度，必須深入思考的問題。”
