2011年10月26日至今，農村義務教育學生營養改善計劃已經實施超過7個月。推行之難，應在意料之內：中西部地形複雜，地區差異性大，社會經濟基礎普遍較弱;問題之多，卻在意料之外：各級政府高度重視，也難以避免食品安全、資金安全問題。
本意爲孩子們改善營養的營養餐計劃，爲何頻頻“體虛心虛”?爲營養餐加“營養”，如何對症下藥?
症狀
營養餐計劃現12種“病症”，接各地舉報81份、1240名學生成爲食品安全事故的受害者
中央財政每年安排160億元，22個省級國家試點的680個縣開展計劃，惠及2600萬名學生。這是農村義務教育學生營養改善計劃(下稱營養餐計劃)強有力的“脈搏”。
據不完全統計，截至5月1日，全國學生營養辦公佈的監督舉報電話和舉報郵箱，收到來自中西部19個省級試點的舉報81份;3月27日至4月23日的36天裏，約1240名學生成爲食品安全事故的受害者。這暴露了營養餐計劃正染“微恙”。
4月1日，廣西那坡縣等地曝出營養餐補助遭供貨商和學校套利，當日即引來近10萬名網民參與評論。
4月9日，雲南鎮雄縣塘房鎮頂拉小學、貓貓抓樹小學、椅子山小學1062名學生在食用頂拉小學食堂統一配送的營養午餐後，368人因身體不適入縣醫院檢查治療，這是40天裏鎮雄第四起營養餐食品安全事故。
4月19日，陝西商洛市遭到曝光，該地義務教育學生營養改善計劃試點仍未開始。
據瞭解，關於營養餐計劃的81份舉報中，除了營養餐計劃未實施之外，爭議集中在食品質差量少、食品安全、資金安全幾個方面。屢次見諸報端的食品安全事故、回扣套利醜聞，讓營養餐計劃“低燒不斷”。
在21世紀教育研究院項目官員薛文俊看來，營養餐計劃剛剛起步，一些地方倉促上馬，出現問題不足爲奇。
他在21世紀教育研究院“中西部農村義務教育學生營養改善項目”調研報告中，爲營養餐計劃診斷出12種“症狀”：地方營養改善經費下撥緩慢、甚至臨時挪用;食堂建設存在大量資金缺口;缺乏營養改善的配套資金;多地購買定型食品、營養餐“營養”流失;營養品單一併面臨存儲問題;零食商補助中套利、學校吃回扣;企業供餐存隱患、食品安全讓人憂;監督機制不健全、各地事故頻發;過程管理存在漏洞;相關職能部門邊界不清晰;營養知識比較匱乏;民間與政府力量的配合不默契……
病因
地方財政配套資金難到位，監管主要由行政主導，缺多方決策機制
在薛文俊看來，160億元難以覆蓋每一個細節，配套資金難實現是首要問題。他認爲，中央財政補貼“3元錢”，還要兼顧廚房建設、後勤人員工資、食材加工、儲藏和運輸等方面，進入學生飯碗時難免打折扣。
比如，2011年，中央和廣西安排10億元專項資金建設改造學校食堂，但全區40個試點縣全部實現校內食堂供餐，需建設資金18億元——8億元的缺口很難填。
“有了食堂，沒有後勤人員，怎麼辦?”廣西馬山縣教育局局長黃漢仕問。馬山多數學校沒有配備專職後勤人員，學校公用經費不得用於人員開支，“每天的伙食補助必須吃進學生肚子裏，老師們不得不親自下廚。”
薛文俊5月中旬在馬山看到，不少老師已顯露疲態。黃漢仕承認，“我們知道老師很累，但在目前資金經費緊缺的情況下，我們也沒有想到很好的辦法。”
廣西教育廳廳長高楓坦承，農村義務教育學校尤其是偏遠小學，沒地方做飯和沒人做飯，是“老大難”：當地財政太緊張，幫不上太多忙。
營養餐計劃剛起步，各地都是在摸着石頭過河，食品安全監管也是難題。
薛文俊說，目前營養餐計劃的監管主要由行政力量主導，在選擇供應商時，多由行政單方面拍板，而缺乏多方參與決策的機制，若再無到位監管，則極易縱容供應商、食堂的違法行爲。
在他看來，此前的食品安全事故表明，營養餐計劃的過程管理存在漏洞。“計劃剛開始大面積實施，地方政府、學校都缺乏足夠的準備，在資金撥付、政府購買、學校購買和記賬方式、食料保管和存儲、財務監管等方面缺乏規範和細則，也缺乏經驗。”
一些學校食堂內部設施不達標;學校責任人質量關把不嚴;運營商對學校食堂食品、食品原料及食品相關產品未建立索證索票制度，無購進驗收記錄;相關部門很少查驗承包商是否具有經營資質。
此外，營養餐的品種單一、質差量少，還折射出管理者及從業者的營養意識的缺乏。薛文俊的團隊經調查發現，在很多地方，政府、學校負責人、農村教師、學生家長對科學、合理、平衡的膳食結構等營養知識缺乏全面深入的瞭解。學校營養意識的淡薄，營養餐難免“只管吃飽，不管營養”。
處方
加強配餐指導和監督，引入社會力量彌補資金缺口
“主要通過加強配餐指導，確保午餐的營養質量。”廣西柳州市教育部門負責人說。該地自2008年秋季學期即實施免費午餐，曾聘請飲食營養專家調研，根據各縣食品原材料供應及其價格、學生體質情況，擬定了學生免費午餐一週營養配餐食譜。如今，柳州山區農村中小學生體質健康達標率提升了2.34%。
薛文俊建議，對於更多起步較晚、基礎條件較差的地區，保質營養餐，更需要衛生、工商、教育等公共管理部門加強合作，確定明晰的權責關係;學校、供應商、運輸商、食堂承包商等各方，也需要行爲制度的規定來確保學生利益。
除了建立行政系統內的監管機制，薛文俊認爲，還可建立伙食委員會或家長委員會共同參與供應商選擇、菜譜制定，探索通過社會力量和公益組織的參與，形成政府主導、社會合力的監督機制。
想要營養餐不變質，除了食品要營養、好吃外，還得保證資金落實到位。
比如，在柳州市融水苗族自治縣，由社區代表、家長代表、教師代表和學生代表組成清算小組，對學校每月的“免費午餐”報表審覈簽字後，方能報賬。廣西教育廳正在總結“融水經驗”，希望找出一種相對成熟的營養餐資金安全監管模式。
資金安全了，如何彌補金額的不足?
據薛文俊的團隊調查分析，目前多數學校處於“有米無鍋”(無廚房食堂)的狀態，按160億元投入資金計，大約還需要增加20%—25%建設廚房和配備工勤人員的配套資金。也就是說，要想真正實現校食堂供餐，一個縣還要拿出200萬—300萬元的配套資金。
薛文俊建議，採取中央財政出3元、地方財政補1元的模式，由地方財政建立二次補貼制度，共同承擔營養餐的運行成本。對於地方財政較困難的地區，可借鑑湖北鶴峯縣此前與中國社會福利基金會免費午餐基金的合作，即政府出1元、免費午餐基金出2元的“1+2”模式。
據介紹，目前民間組織參與的營養改善項目，主要提供“免費午餐”和“廚房設備”，如民間版“免費午餐”、“春苗營養廚房”、“九陽希望廚房”等。基於此，薛文俊認爲，政府與民間的合作還可以更多元——比如馬山模式：政府出資建設廚房，補助每名學生每天3元，九陽希望廚房項目爲學校資助蒸飯車、冰箱等設備，“免費午餐”基金再每餐補助1元，學生家長或老師輪流值班做飯，每天開支向社會公示、接受監督。
薛文俊認爲，政府作爲核心買單者，民間組織主導的公益項目起到探索和輔助的作用，再加上學校、家長把好質量關，供餐方接受各方監督，“營養餐纔不會流失營養”。(謝建偉程聚新)
